Клейман А.А., Бабанчикова О.А. ВОПРОСЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО — ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА ПРИ СОЗДАНИИ В РОССИИ ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННЫХ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН

ВОПРОСЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО — ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА ПРИ СОЗДАНИИ В РОССИИ туристско-рекреационных особых экономических зон

 

 

Клейман А.А., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой социально-культурного сервиса и туризма

Бабанчикова О.А., кандидат экономических наук, доцент кафедры социально-культурного сервиса и туризма

 

АОУ ВПО «Ленинградский государственный университет имени А.С. Пушкина», Санкт-Петербург, г. Пушкин.

 

Аннотация: В статье рассматривается мировой и отечественный опыт осуществления государственно-частного партнёрства, в том числе и при создании туристско-рекреационных особых экономических зон.

 

Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП); формы ГЧП; модели ГЧП; малое и среднее предпринимательство; туристско-рекреационные особые экономические зоны (ТРОЭЗ).

 

Оптимальный путь развития страны предполагает не только опору на самобытный национальный опыт России, но и учет общемировых политических и экономических тенденций, возможность критического заимствования зарубежных механизмов, инструментов и технологий для достижения целей государственной политики.

Как известно, Закон № 76-ФЗ дополнил положения Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Изменениями введен новый вид особых экономических зон (ОЭЗ) — туристско-рекреационные особые экономические зоны (ТРОЭЗ), целью создания которых является развитие и эффективное использование туристских ресурсов в РФ.

Туристско-рекреационные ОЭЗ создаются на основании постановления Правительства РФ сроком на 20 лет на одном или нескольких участках территории России, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Стать резидентом туристско-рекреационной ОЭЗ могут индивидуальные предприниматели и коммерческие организации (за исключением унитарных предприятий). Предметом соглашения являются взаимные обязательства резидента и органов управления ОЭЗ.

Под туристско-рекреационной деятельностью понимается деятельность по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан [13].

В России создано 7 туристско-рекреационных особых экономических зон. Зоны созданы в Краснодарском, Ставропольском, Алтайском краях, Калининградской, Иркутской областях, Республике Алтай и Бурятии. Анализ доступной информации позволяет судить о том, что в настоящее время активно ведётся работа по созданию ТРОЭЗ в Республике Алтай, в Иркутской и Калининградской областях.

Объем расходов из федерального бюджета на создание инфраструктуры зон до 2026 года запланирован в размере 44,54 млрд. рублей, при этом основная сумма из федерального бюджета на эти цели будет перечислена до 2013 года, далее правительство рассчитывает на то, что основные вложения будут делать частные инвесторы. Объем частных инвестиций на создание инфраструктуры туристических зон составят порядка 271,4 млрд. рублей. Доля федерального бюджета в общем объеме инвестиций запланирована в размере 13%.

В ходе работы особых экономических зон будет создано свыше 80 тыс. прямых рабочих мест, а с учетом мультипликативного эффекта – 207 тыс. рабочих мест [2].

Одним из механизмов, который может быть использован при  создании объектов рекреации и туризма в ТРОЭЗ и  используемых в развитых странах мира, является взаимодействие между органами государственной власти и бизнесом. Оно рассматривается как  необходимое условие развития эффективной рыночной экономики,  и в ходе процесса своей институционализации стало носить характер партнерства государства и частных предпринимателей (Public-Private Partnership – РРР), получив название государственно-частного партнерства (ГЧП). Госуда́рственно-ча́стное партнёрство (ГЧП) — совокупность форм средне — и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях  [6].

Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным ГЧП стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. [9].

Представляется, что ТРОЭЗ могут стать примером эффективного государственно-частного партнёрства, так как широкая трактовка этого понятия подразумевает под ГЧП конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т.д. Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.

К основным формам ГЧП в сфере экономики можно отнести:

•        государственные контракты;

•        арендные отношения;

•        финансовую аренду (лизинг);

•        государственно-частные предприятия;

•        соглашения о разделе продукции (СРП);

•        концессионные соглашения [3].

Если говорить о ГЧП в России, то следует отметить, что общепринятого определения, как и федерального закона о ГЧП, на сегодняшний день не существует. Определения государственно-государственно-частного партнёрства присутствуют в законах о ГЧП, принятых в некоторых субъектах Федерации: Томской области, Санкт-Петербурге.

Наиболее современными и перспективными инструментами ГЧП в России на текущий момент являются:

•        инвестиционный фонд;

•        банк развития;

•        государственные корпорации;

•        особые экономические зоны;

•        венчурная компания;

•        концессии.

Важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за  государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. Основанием для такого понимания партнерства государства и бизнеса стал опыт стран с развитой экономикой, где частным компаниям, реализующим совместные с государством проекты, передавались широкие правомочия: владение, эксплуатация, строительство, финансирование и др.

При осуществлении ГЧП государство не лишается прав собственника, привлекая при этом ресурсы бизнеса к решению широкого круга проблем. Стоит так же отметить, что участие бизнеса в реализации проектов требует правового закрепления партнерства как особого рода взаимодействия государства и бизнеса, что ведет к существенным институциональным изменениям внутри системы отношений «власть – бизнес», позволяющим расширять участие предпринимателей в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций.

России еще предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства, в том числе и при создании ТРОЭЗ. При этом мы исходим из расширительной трактовки ГЧП как конструктивного взаимодействия власти и бизнеса. В данном случае мы согласны с принятым за рубежом толкованием ГЧП как любых форм партнерства государства и предпринимательского корпуса [4].

Закон «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области» трактует ГЧП как взаимоотношения между Томской областью, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, складывающихся по поводу развития инновационного потенциала региона [7].

Еще одно определение содержится в законе города Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В нем предлагается следующая трактовка ГЧП: это взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных [8].

Названные законы дополнили федеральный закон «О концессионных соглашениях». Под действие закона в Санкт-Петербурге подпало, как минимум, $8,8 млрд. инвестиций [10]. 

Сейчас Санкт-Петербург активно реализует целый ряд проектов ЧГП – в городе начато 14 стратегических проектов объемом более $100 млн. каждый и общим объемом $8,8 млрд. они будут реализованы в ближайшие два-три года. Никому, кроме Санкт-Петербурга, пока не удалось привлечь инвесторов в сферу инфраструктурных коммуникаций и энергоснабжения.

Для ГЧП характерно наличие институциональной составляющей сотрудничества – договора, определяющего цели, направления и принципы отношений власти и бизнеса в той или иной сфере.

Еще одна характеристика партнерства – обмен ресурсами между участниками. В ГЧП данный обмен проявляется в передаче бизнесу части полномочий государственного управления теми или иными объектами в ответ на инвестиции и другие формы помощи от частных компаний. ГЧП ограничено определенными секторами взаимодействия, которыми выступают жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, связь, энергетика, культура, разработка высоких технологий и т.д.

Признаком ГЧП служит наличие особой культуры консенсуса, когда государство и бизнес, не вмешиваясь в сферы автономной компетенции, способны на конструктивной и доверительной основе достигать согласия по поводу средств и результатов своего сотрудничества.

В мировой практике существует множество примеров эффективного взаимодействия общественного и частного секторов при реализации крупномасштабных социально-экономических задач. Они, прежде всего, различаются по количеству обязательств, которые берут на себя стороны соглашения.

Большой опыт в реализации проектов с применением механизмов ГЧП позволяет выделить следующие базовые модели партнерства с присущим каждой из них специфичным соотношением форм организации, финансирования и кооперации (таблица 1) [16].

Таблица 1- Базовые модели партнерства с присущим каждой из них специфичным соотношением форм организации, финансирования и кооперации

 

Модель	Собственность	Управление	Финансирование
Модель оператора	Частная/ государственная	Частное	Частное
Модель кооперации	Частная/ государственная	Частное/ государственное	Частное/ государственное
Модель концессии	Государственная	Частное/ государственное	Частное/ государственное
Модель договорная	Частная/ государственная	Частное	Частное
Модель лизинга	Частная	Частное/ государственное	Частное/ государственное

 

Выбор одной из этих моделей производится в зависимости от того, в каких сферах реализуется соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют наибольшую эффективность.

Характеризуя положение дел в сфере государственно-частного партнерства в России, следует отметить неоднозначность складывающейся здесь ситуации. С одной стороны, правительство и органы исполнительной  власти приступили к созданию особых экономических зон, которые станут «инкубаторами» технических нововведений и изобретений, начинается разработка концессионных соглашений, очень важных для привлечения долгосрочных инвестиций в страну. С другой стороны, такая форма взаимодействия государства и бизнеса требует огромной законодательной работы (необходимо четко определить все аспекты контрактов, заключаемых между сторонами).

Так, например, принятый в 2006 году закон РФ о концессиях является, безусловно, важным шагом в реализации потенциала ГЧП в нашей стране. Однако он не лишен недостатков. Так по оценкам Министерства природных ресурсов, в настоящее время до начала реализации любого соглашения о разделе продукции необходимо пройти 28 этапов подготовки и согласований,  и эта процедура растягивается на два-три года [10].

Закон не отвечает на многие вопросы, интересующие инвесторов, в том числе касающиеся возврата инвестиций. Петербургский закон предусматривает возможность оформления прав собственности на вновь созданное имущество и получение дохода от его эксплуатации.

Идея государственно-частного партнерства становится в России достаточно популярной, при этом экономическая система выстраивается примерно по британскому типу. Большинство концессионных проектов в России в ближайшие годы связано именно с развитием транспортной инфраструктуры. В 2008 году были организованы конкурсные процедуры на проведение проектно-изыскательских работ, подготовку территорий строительства, организации финансирования или на заключение концессионных соглашений на строительство 13 проектов [15].

Сферы применения государственно-частного партнерства могут быть различными. В значительной степени это зависит от местного законодательства, и зависит от некоторых других условий.

Для продвижения в России проектов по схеме государственно-частного партнерства существует ряд препятствий. Прежде всего, это система законодательства. Проблема в том, можем ли мы рассматривать государство как бизнес-партнера. В Британии разницы между государством и частной фирмой с точки зрения суда нет. У нас же в любой сфере государство имеет некий приоритет. И если государство представляет собой повышенный риск, то бизнес потребует за это компенсацию. То есть, государственно-частное партнерство может быть просто не выгодно государству. Вряд ли в обозримом будущем, возможны контракты на такие сроки, как 20-30 лет. По мнению экспертов, это будут короткие контракты и короткие проекты [12].

Таким образом, внедрение государственно-частного партнерства в России сталкивается с рядом проблем правового (отсутствие необходимой нормативной базы функционирования ГЧП), экономического (неразвитость рыночных отношений) и управленческого (слабое знакомство государственной бюрократии с принципами ГЧП и отсутствие у большинства чиновников профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов в данной области) характера.

Следует сказать, что ГЧП является инструментом экономической и государственной политики развитых стран мира, появление которого стало результатом длительной эволюции отношений, с одной стороны, государства и, с другой стороны,  гражданского общества, его отдельных корпораций. В странах Запада удалось установить более или менее паритетные отношения власти и бизнеса, регламентировать данного рода равенство законодательно и институализировать их в виде социальных и политических норм взаимодействия.

Государство и бизнес на Западе уже стали достаточно зрелыми партнерами. В России подобный опыт исторически устойчивого партнерства власти и бизнеса отсутствует, хотя ГЧП в форме концессий, акционирования и др. широко использовались ещё до 1917 года.

На возможность использования ГЧП существенное влияние оказывает и российская политическая традиция. Российское государство, нередко, осуществляет вмешательство в автономные сферы жизни общества, в том числе и компетенцию бизнеса, не всегда обосновывая свои действия законодательно.

Другой партнер – бизнес – в России остается пока во многих отношениях незрелым участником взаимодействия с властью. Отечественный бизнес  демонстрируют стремление в основном к получению прибыли, перераспределению средств федерального и региональных бюджетов, правительственных фондов, а не к инвестированию или иному участию в инфраструктурных проектах, имеющих особое значение для экономики страны. Это объясняется не только правовыми причинами, отсутствием налоговых льгот и т.д. Неразвитость отечественного бизнеса проявляется и в его стремлении к получению собственности, а не к предпринимательской активности как таковой.

Все эти обстоятельства указывают на недостаточное осознание большинством предпринимательского корпуса наличия у него интересов, совпадающих с национальными приоритетами, а, следовательно, на неоднозначность последствий допуска частных компаний к эксплуатации производственной инфраструктуры, находящейся в собственности государства.

Все сказанное об условиях для функционирования ГЧП в нашей стране не означает, что в РФ отсутствуют примеры позитивного сотрудничества власти и бизнеса. В этом качестве можно привести естественные монополии, некоторые крупные корпорации в сфере энергетики, которые давно и вполне осознанно идут на кооперацию с федеральным правительством и его ведомствами, органами власти субъектов федерации в различных сферах и при реализации национальных проектов. В ответ на это государство оказывает помощь и существенную поддержку этим корпорациям в продвижении их интересов за рубежом, заключению контрактов и экономической экспансии в других странах. Возможно положительным примером эффективного использования ГЧП станет создание ТРОЭЗ.

Принимая во внимание данные обстоятельства, в современных российских реалиях оптимальной формой государственно-частного партнерства в экономике следует признать концессию в виде создания вертикально-интегрированных структур, деятельность которых находилась бы под жестким контролем государства.

Представляется, что Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» 2007 года будет способствовать развитию не только малого и среднего предпринимательства, но и государственно-частного партнёрства [14].

В условиях финансово-экономического кризиса необходимо активизировать осуществление государственно-частного партнёрства для поддержания эффективности туристической отрасли. Путь выхода из кризиса в туристической отрасли – в их комплексном решении, в том числе и при создании ТРОЭЗ. Кризис усугубил нерешенные проблемы, и настало время, когда государство должно пойти навстречу частному туристическому бизнесу.

В декабре 2008 года вступила в силу новая редакция закона об основах местного самоуправления, расширяющая полномочия муниципальных образований в сфере туризма. Теперь местные власти имеют право выделять средства на развитие туризма, создавать органы управления туризмом. По мнению специалистов, поправки в закон будут способствовать развитию региональной туристской инфраструктуры.

Примером эффективного ГЧП является туристско-рекреационная особая экономическая зона (ТРОЭЗ) «Бирюзовая Катунь», где частные инвесторы вложат более 3,5 млрд. рублей инвестиций. В ТРОЭЗ «Бирюзовая Катунь» появилось сразу шесть резидентов, которые займутся строительством гостиниц, курортов и горнолыжных трасс. В туристической зоне «Алтайская долина» статус резидента получили две компании [3].

Правительством Ставропольского края и семи муниципальными образованиями Ставропольского края подписан проект дополнительного соглашения к Соглашению от 2 марта 2007 г. «О создании на территории Ставропольского края особой экономической зоны туристско-рекреационного типа», утверждающего план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения ОЭЗ, а также комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития ОЭЗ [17].

Подобное соглашение, в дополнение к Соглашению от 2 марта 2007 г. «О создании на территории Зеленоградского района Калининградской области особой экономической зоны туристско-рекреационного типа», подписано Правительством Калининградской области и Зеленоградским районом.

В мае 2009 года Правительством Иркутской области было принято решение о согласовании Перечня объектов инфраструктуры ТРОЭЗ «Ворота Байкала», подлежащих строительству, реконструкции и капитальному ремонту на 2009-2010 гг., а также дополнительного соглашения к Соглашению об утверждении плана обустройства и соответствующего материально-технического оснащения  ТРОЭЗ и прилегающей к ней территории, а также комплекса мероприятий по разработке перспективного плана развития ОЭЗ в Иркутской области и порядка их финансирования в установленном порядке [11].

Эксперты отмечают, что проектная документация соответствует требованиям действующих нормативных документов, в том числе экологическим и санитарно-эпидемиологическим требованиям. Проектная документация рекомендуется для разработки рабочей документации.

Государственная экспертиза Республики Алтай выдала положительное заключение на объект капитального строительства Административно – деловой комплекс ТРОЭЗ «Алтайская Долина». Проектная документация: «Административно – деловой комплекс особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территории муниципального образования «Майминский район» Республики Алтай, в составе градостроительной, архитектурно-строительной, санитарно-технической, электротехнической, дорожной и сметной частей соответствует требованиям действующих нормативных документов, в том числе экологическим и санитарно-эпидемиологическим требованиям. Проектная документация рекомендуется для разработки рабочей документации [5].

Приведённые примеры свидетельствуют о поиске новых форм и путей реализации преимуществ, которые создают ТРОЭЗ для реализации проектов по созданию в России современных туристских и рекреационных комплексов. Представляется, что в этой работе необходимо активнее использовать большой потенциал, заложенный в государственно-частном партнёрстве.

 

Выводы.

Одним из механизмов, сформированных в развитых странах мира, является взаимодействие между органами государственной власти и бизнесом. Оно рассматривается как  необходимое условие развития эффективной рыночной экономики.

В России в настоящее время достаточно популярна идея государственно-частного партнерства. Нашей стране еще предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства.

ГЧП может стать эффективным инструментом при реализации проектов, связанных с созданием туристско-рекреационных особых экономических зон. Оптимизм вызывает опыт ряда регионов по налаживанию сотрудничества между государством, региональной и  муниципальной властями и бизнесом.

Оптимальной моделью взаимодействия ТРОЭЗ и органов самоуправления в нынешних условиях может быть муниципально-частное партнерство.

 

Литература

 

1.Амунц Д.М. Государственно-частное партнёрство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоёмких проектов// Справочник руководителя учреждения культуры. — 2005. — №12. — С. 16-24.

2. В России будет создано 7 туристско-рекреационных особых экономических зон //http://business.restate.ru/material/76102.html

3. В туристско-рекреационных особых экономических зонах появились первые резиденты // http://next-stop.ru/2008/08/01/v-turistsko-rekreacionnykh-osobykh.html

4. Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Сайт Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования//http://www.rusrand.ru/vlast/publikac/ partn/.

5. Государственная экспертиза выдала положительное заключение на Административно-деловой комплекс ОЭЗ ТРТ "Алтайская Долина"//http://altai.rosoez.ru/news/official/201644/

6. Государственно-частное партнёрство//Материал из Википедии — свободной энциклопедии //http://ru.wikipedia.org.

7.     Закон «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области»

8.     Закон города Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».

9.     Кашин С. Британия на хозрасчёте// Секрет фирмы. — 2005. — № 30(117).

10. Осадчая И., Осадчий Н. Становление крупных бизнес-структур в России и их взаимоотношения с государством // Наука и жизнь. — 2007.- №2.

11. Руководитель Территориального управления РосОЭЗ по Иркутской области И.В. Шпаков принял участие в рабочем совещании в Правительстве Иркутской области// http://www.rosoez.ru/news/press_service/203386/

12. Саниикова Т. Применимо ли для России частно-государственное партнерство? //www.open.economy.09.06.2005.

13. Туристско-рекреационные особые экономические зоны: как стать резидентом // http://www.bishelp.ru/ekonomika/zon/turist_rek_zoni.php

14. Федеральный закон 2007 года «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

15. Что такое частно-государственное партнерство? //www.basel.ru/about.

16. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004.- №2.- С.13.

17. http://www.rosoez.ru/news/press_service/203910/

18. http://www.tour72.ru/forum